- 發(fā)布時間：2024-12-13
- 來源：學(xué)習(xí)時報
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國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園保護模式是國際社會公認的有效生態(tài)系統(tǒng)保護模式，被世界上大部分國家和地區(qū)廣泛采用。目前，我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)還處于初期，機制還不夠成熟，可通過機制創(chuàng)新推動以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地體系建設(shè)。
構(gòu)建自然保護地優(yōu)化調(diào)整機制。我國自然保護地劃定存在一些問題。一是自然保護地范圍劃定中，強調(diào)的是集中連片、不留空白，容易導(dǎo)致一些具備保護價值的區(qū)域未劃入、不具備保護價值的區(qū)域劃入。其中，還有部分地方政府申報自然保護地的積極性不高，導(dǎo)致一些生態(tài)區(qū)域應(yīng)劃入而未劃入。二是屬地各職能部門競相按照資源要素設(shè)立各類自然保護地，形成我國自然保護地基于部門管理的分類體系，如森林公園、濕地公園、國家沙漠公園、地質(zhì)公園，國家考古遺址公園、國家海洋公園、水利風(fēng)景區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護地類別，一定程度形成“山一塊、水一塊”的地域分割現(xiàn)象和自然保護地交叉重疊情況。鑒于以上問題，亟須對自然保護地范圍和功能分區(qū)進行優(yōu)化調(diào)整。其一，歸并整合。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3類，將現(xiàn)有的各類自然保護地納入這3類自然保護地范疇，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。其二，動態(tài)調(diào)整。按照生態(tài)榮枯和生物多樣性變化，將沒有保護價值的自然保護地調(diào)出保護地，有保護價值的區(qū)域納入保護地。
構(gòu)建多元化協(xié)同治理和自然資源價值實現(xiàn)機制。目前，我國部分自然保護地治理存在失衡現(xiàn)象，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)，但社會公眾和公益組織參與治理的渠道不通暢，未建立多元化管理機制、資金投入機制和利益協(xié)調(diào)機制。此外，我國部分自然保護地存在生態(tài)效益與經(jīng)濟效益難以協(xié)同的問題。解決這些問題，需形成多元主體共同參與的協(xié)同治理機制。一是構(gòu)建自然保護地多元主體共管模式。建立由自然保護地管理部門、當(dāng)?shù)攸h委政府、村民委員會以及各利益相關(guān)方組成的自然保護地共管機構(gòu)，協(xié)商重大議題、解決重大問題。二是完善多元主體利益共享機制。自然保護地管理部門應(yīng)在保護的前提下大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)如林下經(jīng)濟，鼓勵周邊居民參與特許經(jīng)營項目建設(shè)，真正讓其成為自然保護地的保護者和受益方。三是構(gòu)建多元化的自然資源價值實現(xiàn)機制。自然保護地管理部門應(yīng)健全本地生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，反映不同生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的成本和產(chǎn)生的經(jīng)濟價值。一方面，健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化機制。例如建立健全生態(tài)銀行機制，盤活自然資源。又如進行碳匯林建設(shè)，積累碳匯資源，通過碳交易市場將碳匯資源變現(xiàn)。另一方面，建立自然保護地產(chǎn)品質(zhì)量認證體系，推廣有機和綠色農(nóng)產(chǎn)品。同時，完善自然保護地生態(tài)補償機制、水權(quán)交易機制及政府購買生態(tài)保護服務(wù)機制，實現(xiàn)自然保護地生態(tài)產(chǎn)品價值及生態(tài)服務(wù)增值。
完善資源環(huán)境監(jiān)測和評估機制。目前，我國自然保護地資源環(huán)境監(jiān)測與評估機制還不健全，一定程度上影響了自然保護地的管理效能。完善資源環(huán)境監(jiān)測和評估機制需做好以下工作。一方面，運用數(shù)字技術(shù)鋪設(shè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，搭建監(jiān)測平臺，加強對資源利用狀況和環(huán)境承載力監(jiān)測，評估資源利用的合理性和科學(xué)性及環(huán)境狀況的安全性，為自然保護地資源環(huán)境治理提供依據(jù)。另一方面，健全各級自然保護地生態(tài)效果定期評估制度，以及自然保護地周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的社會經(jīng)濟發(fā)展效果評估機制。同時，將評估結(jié)果納入地方黨委政府的政績考核，以評促改、以評促建，以有效解決自然保護地和周邊地區(qū)面臨的保護和發(fā)展之間有關(guān)問題。
健全法規(guī)和組織體系及運行保障機制。當(dāng)前，我國自然保護地在管理過程中，依然存在法治力量薄弱、執(zhí)法不力的現(xiàn)象，究其原因具體歸納為：一方面，自然保護地法律法規(guī)體系不完善，管理主要依據(jù)行政法規(guī)和部門規(guī)章，階位和效力不足。另一方面，組織體系存在“九龍治水”、多頭管理。同時，運行保障機制尤其是資金保障機制不健全。鑒于以上問題，首先，需加強綜合立法，完善法規(guī)體系。自上而下，由大到小，形成嚴密的自然保護法規(guī)體系，使各類自然保護地管理工作有章可循、有法可依。其次，理順自然保護地組織體系。重點解決管理重疊的體制問題，調(diào)整中央相關(guān)部門的保護職責(zé)與機構(gòu)職能，形成黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央相關(guān)部委指導(dǎo)和監(jiān)督，地方黨委政府組織協(xié)調(diào)，自然保護地管委會負責(zé)日常管理。同時，由地方黨委政府牽頭，職能部門與自然保護地管委會建立自然保護地多部門聯(lián)席會議制度，定期交流日常管理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管等情況，強化自然保護地管理聯(lián)動和信息共享，提升綜合管理和治理水平。最后，完善資金保障制度。建議將國家公園的管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，由國家財政統(tǒng)一撥款給管理機構(gòu)，其他級別自然保護地由同級財政給予分級支持，保證“專款專用”。同時，資金僅用于各類自然保護地的管理、生態(tài)修復(fù)、科考、監(jiān)測、科研、宣傳教育等方面。此外，還要挖掘資源經(jīng)營性所得的有償使用收費、社會的捐贈和國際組織的資助等其他資金來源。
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